2024年度部分新增地方政府债务额度已经下达，即将开始申报，机构预测提前批额度或超2.7万亿元。
以下内容是2024年地方专项债项目申报全流程指南（摘要）
1、专项债申报发行流程
2、需要准备哪些材料
3、哪些领域可发专项债
4、成功获批的关键是什么
5、如何编制资金平衡方案
6、如何优化项目收入
7、发行额度、期限和方式
8、信息评级及信息披露
9、专项债资金如何使用
10、如何调整专项债资金用途
11、用途负面清单
12、专项债如何偿还
13、用作资本金
一、专项债申报发行流程
1．项目储备。各地、各部门首先确定国家宏观政策、部门和行业发展规划中需要债券资金支持，且满足债券发行条件与要求的具体项目，准备好项目批复、可行性研究报告等相关支撑材料，在专项债系统中分年度录入债券需求，形成储备项目库中的项目。
各级财政部门要结合中期财政规划、预算安排、债务限额、债务风险、地方财力承受可能等因素对各单位填报的项目开展分年度筛选审核与排序，及时剔除不符合规定的项目，并根据项目实现融资与收益平衡的时限提出发行期限建议，在债券资金需求集中申报时按需上报。
专项债申报要求，新开工项目必须完成可研审批或核准（备案）手续且当年能够开工建设，满足项目收益和风险管理要求。
专项债坚持“资金跟着项目走“，各地能否抓住专项债机遇，其实取决于各地平时的项目储备工作。
2．债券发行。在储备项目库经过筛选后，进入待发行库，标志着进入债券发行准备环节。储备库中项目按照当年政策重点支持方向、债务限额等要求，开展自下而上筛选，最终入选项目纳入当年财政预算及债券资金安排，并经人大审议批准。项目单位应及时引入第三方机构开展评估，出具项目收益专项债券的项目实施方案、财务评估报告、法律意见书等相关材料，还应相应编制债券还款计划、债券或项目管理办法等。债券前期准备完成后，根据发行窗口时期，由省财政厅统一安排发行。
下图是一般情况下专项债发行程序：
二、哪些领域可以发行专项债？
规划符合专项债支持范围的项目，是项目合规以及获得评审通过的关键。
不知道大家注意没有，最近几年，当中央政府要支持某个领域的建设时，就会在文件中说“符合条件的可以发行专项债” 但是仔细想，这领域里也很难有能够自平衡的项目啊？那么，有文件说这个领域可以发专项债，这其实就是一道免死金牌。
明明知道专项债很多靠项目本身还不了，为什么还在发？主要是专项债实行总量控制，无论偿还质量咋样，反正每年总量就那几万亿，总量风险可控。既然都还不了，还不如给到“必要的”项目上去。
所以，切记切记，发专项债一定要符合领域，要靠到能发专项债的领域里去。
以下是根据陆陆续续的相关文件整理的2022-2023 年专项债券投向领域具体细目对比表（标红字体为变动内容）
专项债额度下发后，就要开始制作一套发债申报材料。从各省市的情况来看，都是由市县财政局牵头，相关职能部门配合。
申报材料包括信息披露文件、项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书、信用评级报告。
大部分情况，各市县财政局发行债券只需提供项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告、法律意见书三份文件。
整个申报材料的制作，由财政局聘请各中介机构开展材料编写工作，各中介机构主要包括会计师事务所、律师事务所。各家的职能分别为：
1. 会计师事务所：对项目资金平衡情况进行评价，出具项目收益与融资资金平衡方案、财务评价报告两份文件；
其实，项目收益与融资资金平衡方案本该是由财政局自己撰写，但实际中一般会由会计师事务所协同财政局共同完成。
2. 律师事务所：对项目进行合法合规审查，并出具法律意见书。
有些地方还会找一家银行机构或者证券公司做整个发债申报材料的牵头方，牵头方的主要职能就是受财政局委托，为其提供发债的全流程服务。包括政策的咨询，指导会计师事务所、律师事务所开展申报材料制作工作，协调会计师事务所、律师事务所各工作事项，以及包括发债进度以及对发债材料的质量进行整体把关等等。
发行专项债需要的基础资料清单：
四、成功发行专项债的关键是什么？
根据财预[2017]89号文要求：“发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模“；财办预（2021）29号文要求：“融资规模要保持与项目收益相平衡”；发改办投资【2022】873号文对于2023年专项债项目也明确：“满足项目收益和风险管理要求”。
可见，发行专项债，要满足项目收益与融资自求平衡原则，确保项目收益能够覆盖债券本息，如项目已有其他融资，应明确原有融资和新增债券的偿还责任。资金平衡方案里，测算出项目收益未来能够覆盖债券本息，才可以发行债券。
财办预（2021）29号文要求，发行专项债项目“必须符合专项债券风险管理要求和发行条件，必须是经济社会效益比较明显，群众期盼、早晚要干的政府投资项目，必须是有一定收益的基础设施和公共服务项目，优先安排在建项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目，要按照项目建设工期和年度建设任务合理提出资金需求”
2023年专项债申报要求，新开工项目必须完成可研审批或核准（备案）手续且2023年能够开工建设。
所以，成功获批专项债，有以下三个关键点：
一是要优先安排纳入符合支持领域、符合国家重大战略规划任务、建设必要性强的项目。
其次，项目的现金流收入应当能够覆盖专项债券还本付息
第三，需要项目各项手续齐全，资金到位后能够马上开工形成实物工作量。因为，专项债是投资稳增长的重要工具，资金要给那种马上能开工的项目。
五、如何编制资金平衡方案？
所谓项目收益与融资资金平衡，就是测算项目实施后，未来产生的收益能够覆盖为实施项目而投入的资金，也就是说资金能够收回，或至少融资资金能够收回，没有偿债缺口，不需要另外去找资金还债。
所以，项目资金平衡方案的主要内容就是：投入资金的资金来源和现金流出计划，项目产生的收入资金来源及现金流入测算，最后总的现金流入能够覆盖现金流出，并且要有一定的盈余，或者叫覆盖倍数。
（一）资金来源与资金用途
按照中办国办《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字33号文）的要求，项目资金来源包括项目资本金（可以是自有资金和/或专项债资金）、专项债券、市场化融资。
资金用途包括，专项债券还本付息、市场化融资还本付息、建设支出、运营支出及税金（如果项目立项给政府委办则不存在税收，立项给项目公司或平台等企业则部分经营性收入存在税收）
在项目资金平衡方案中必须对上述内容提前统筹考虑，全盘规划。
（二）现金流
资金平衡方案需要对项目全生命周期的现金流进行动态的平衡安排。现金流的方案要尽可能与实践结合，考虑到实际落实的细节，例如其中建设期的支出必须与实际施工单位的施工进度紧密结合；例如设备更新改造也必须明确中修、大修的时间和具体支出，以此考虑会计处理方式，是通过预提平滑支出，还是按当年支出，避免与还本付息的日期相冲突，导致现金集中支出风险。
项目收入则必须分为两个部分，一部分用于偿还专项债，纳入政府性基金预算管理；另一部分为专项收入，用于偿还市场化配套融资，由项目主体负责管理并偿还，逐年还本付息。
（三）资金覆盖倍数
资金平衡方案最终的输出结果与评价指标就是资金覆盖率（还本付息倍数）及资金平衡状况（现金流缺口）。还本付息倍数是省财政审批专项债项目的主要指标，其计算方式是：
本息覆盖倍数=项目收益合计/债券还本付息合计
（四）整体宏观层面及年度资金计划
资金平衡方案不仅需要做到项目整体宏观层面上，项目总收益能够覆盖举借债券之本息，并有1.1以上覆盖倍数，更重要的是要做年度资金计划。年度资金计划更加具体，包括总投资构成及以前年度已完成投资的认定、建设期分年度资金使用计划及来源、运营期收益实现进度及还本付息安排等等内容。
此处需要注意区分自然年还是还债年，如果是自然年，发债具体日期如果是在下半年，可能会导致年末资金余额过高，需要附加解释，以免监管部门误认为资金使用效率不高。
对专项债项目资金平衡方案的优化，应做在方案编制之前，应在规划项目的时候，就考虑如何增大收入，而不能靠编制方案的时候去夸大乃至捏造。所以，编制一份优秀的资金平衡方案的基础其实是提早做好项目规划和项目储备。
规划项目的收入，一般有以下方法：
1、单个项目增加运营元素，把政府性基金收入变成专项收入；多个项目则肥瘦搭配，挖掘收益来源，提升可融资性。例如园区开发项目，可以将主体项目与物业/土地开发项目进行打包，通过物业/土地的滚动开发形成持续现金流。
如果要进一步开拓专项收入，则是增加项目的运营收入，物业/土地开发收入和运营收入相结合，使得项目在整个生命周期都有足够现金流。
如路灯项目，做成智慧灯杠，增加广告、通讯基站、电动汽车充电桩、大数据收集、智能监控等功能，除了照明服务之外，还有其他增值服务收入。
2、对当地资源进行归纳整理，将多个子项目合并为一个大项目或将多个子项目重组，确保每个项目都具备一定的收益性和可融资性，满足市场化融资的需求。
3、挖掘项目的经营性，充分开发资源，对于过去未能按照市场原则进行的交易，则应该重新按照市场原则进行规划。如城投之间过去有一些交易未进行核算的，应该重新核算，按市场交易原则进行。
七、专项债的发行期限及方式
根据2020年11月《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号），地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。
地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，专项债券期限与项目期限不匹配的，可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。
地方政府债的发行市场包括银行间债券市场与交易所债券市场。其发行方式包括公开发行（公开招标和公开承销）和定向承销发行。
采用承销或招标方式的，发行利率在承销或招标日前1至5个工作日相同待偿期记账式国债的平均收益率之上确定。
首次评级后，信用评级机构应当在评级结果有效期内每年开展一次跟踪评级，在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时,及时进行不定期跟踪评级，并公布跟踪评级结果。
地方财政部门应当按照地方政府债券信息披露有关规定，及时公开地方政府债券发行安排、债券基本信息、本地区财政经济运行及债务情况、债券信用评级报告等。专项债券还应当全面详细公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金或专项收入情况、由第三方专业机构出具的评估意见以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。
现行专项债相关文件，并没有清晰说明专项债支持项目的具体方式或途径，实践中，目前专项债的使用有以下方式：
（一）用作政府投资项目的直投资金
是指专项债发行成功，资金进入发债收入后，政府以直接投资的方式投入项目，项目实现的收益计入政府性基金收入或经营性专项收入，用于归还专项债本息。
（二）用作对项目公司、项目实施主体的债务性资金
是指专项债资金作为债务性资金进入项目公司或项目实施主体，以项目产生的政府性基金收入（如收费公路）或专项收入归还专项债本息。这种方式不适用于PPP项目。
（三）用作项目资本金
（后文详细说）
（四）政府统筹用于项目
实践中，还有地方政府将发行专项债券筹集的资金调拨给项目单位，同时政府统筹项目产生的基金性收入和专项收入用于专项债券到期偿付。这实际上是把专项债的发债收入统筹使用了。
专项债资金使用的要点
专项债券资金必须用于有一定收益的公益性项目，这一要求已经限定了专项债券资金使用范围：一是要用在项目上，将专项债券资金用于经常性支出、偿还其他债务或利息的均不属于项目范畴；二是要用于公益性项目，堵死了专项债券资金用于产业项目、房地产项目等商业化运作项目的路径。
其次，项目谋划阶段要充分考虑之后的资金使用路径。大部分资金使用问题都可追索到项目前期谋划阶段。有些地方“为了融资而融资”，造成项目前期谋划准备不足，仓促上报，导致资金下达后使用困难。
再次，国发【2014】43号文指出：明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。因此，在项目业主的确认上，政企职责要划分清楚，属于本级企事业单位干的事，别用政府部门来做业主，容易造成后期资金使用、产权划分等诸多问题。
最后，对项目业主变更、建设内容及规模调整等可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项的、应经本级政府批准后向省级财政部门报告，并由省级财政部门公告或做相应的信息披露。
十、调整专项债资金用途须经哪些程序？
2021年11月10日，财政部印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》的通知，指出，专项债券用途调整，属于财政预算管理范畴，主要是对新增专项债券资金已安排的项目，因债券项目实施条件变化等原因导致专项债券资金无法及时有效使用，需要调整至其他项目产生的专项债券资金用途变动。
专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当按照严格发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序。严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整行为。
（一）项目调整条件
根据《指引》，专项债券资金已安排的项目，可以申请调整的具体情形包括：
1.项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；
2.项目竣工后，专项债券资金发生结余的；
3.财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；
4.其他需要调整的。
（二）专项债券用途调整原则
1.调整安排的项目必须经审核把关具备发行和使用条件。项目属于有一定收益的公益性项目，且预期收益与融资规模自求平衡。项目前期准备充分、可尽早形成实物工作量。项目周期应当与申请调整的债券剩余期限相匹配。
2.调整安排的专项债券资金，优先支持党中央、国务院明确的重点领域符合条件的重大项目。
3.调整安排的专项债券资金，优先选择与原已安排的项目属于相同类型和领域的项目。确需改变项目类型的，应当进行必要的解释说明。
4.调整安排的专项债券资金，严禁用于置换存量债务，严禁用于楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及非公益性资本支出项目，依法不得用于经常性支出。
调整安排的专项债券资金，优先用于本级政府符合条件的项目，确无符合条件项目的，省级财政部门可以收回专项债券资金和对应的专项债务限额统筹安排。
（三）项目调整程序
省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1到2次项目调整工作。地方各级财政部门会同有关部门组织梳理本级政府专项债券项目实施情况，确需调整专项债券用途的，要客观评估拟调整项目预期收益和资产价值，编制拟调整项目融资平衡方案、财务评估报告书、法律意见书，经同级政府同意后，及时报送省级财政部门。
拟调整项目融资平衡方案应当准确反映项目基本情况、前期手续、投融资规模、收益来源、建设周期、分年度投资计划、原债券期限内预期收益与融资平衡情况、原已安排的项目调整原因、潜在风险评估、主管部门责任、调整后债券本息偿还安排等。
省级财政部门负责汇总各地调整申请，统筹研究提出包括专项债务限额和专项债券项目在内的调整方案，于10月底前按程序报省级政府批准后，报财政部备案。
十一、专项债使用负面清单
·不得用于无收益的公益性项目。
· 不得用于企业投资的市场化产业项目。
· 不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目。
· 不得作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。
· 严禁用于企业补贴或奖励、企业对外借款。
· 严禁用于项目运营补贴等经常性支出。
· 严禁用于“亮化”工程、景观提升、主题公园等形象支出。
· 严禁用于购买理财产品。
· 新增专项债券必须用于建设项目，不得用于偿还债务，严禁用于债券利息支出等。
十二、专项债券如何偿还？
1.专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。
2.专项债券还本、付息以及费用支出应当根据当年到期专项债券规模、利率、费率、对应专项收入等因素合理预计，列入年度政府性基金支出预算统筹安排。
3.使用债券资金的单位应当建立单位还本付息台账，健全偿债保障机制。每年按相关规定足额上缴当年专项债券利息和实际发生的发行费用。
十三、专项债作资本金，有哪些要求？
根据《政府投资条例》，对于没有经营性的纯公益项目，政府采取直接投资方式；对于有一定经营性的准公益性项目，政府采取资本金注入方式。因此，专项债应用于有一定经营性的、适合政府以资本金注入的项目。
我们知道，固定资产项目的总投资资金构成包括两部分：资本金和债务性资金。政府以资本金注入项目，然后金融机构根据项目的经营收入情况提供市场化融资。资本金比例不能低于国家的规定（一般为不低于20%），同时，根据项目的经营收入规模调节：经营收入丰沛，资本金比例就可以低一些；经营收入弱小，金融机构可以提供的债务性资金就比较少，这时候，就需要提高资本金比例，减少融资金额。所以，资本金对于项目筹资完成十分重要。
专项债券作资本金必须具备以下条件：
一是限定在重大项目。必须符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；或者是列入发改委重点项目库的重要项目。
二是作资本金必须获得省级财政部门批准。运用债务性资金作资本金属于“特事特办”，需要设计专门的资金使用方案、运用比例和偿还方式，需要获得上级财政部门的审批与同意。
三是必须具备向金融机构市场化融资条件。专项债资金作项目资本金，本质上是为了进一步撬动社会投资；所以项目本身必须具有市场化的现金流，能够通过经营性的收入来获得银行贷款等市场化融资。
四是，2023年专项债申报文件中，对于政策性开发性金融工具（市场也称“资本金贷款”）项目中因额度限制无法获得支持的项目，符合专项债券项目条件的也可以申请报送。
从财政审核的角度来说，专项债券作资本金的规模应当是解决市场化融资后项目剩余的资金缺口，同时也弥补当地财政的资本金不足。
因此，从实际操作的角度来说，有几类项目比较适合用专项债资金作项目资本金：
一是产业园区类项目。产业类基础设施是国家与金融都重点支持的领域，且其中的人才公寓、标准化厂房、孵化器、水电气热项目都具有较为稳定的现金流收入；既容易列入重大项目范畴，又具备较好的市场化融资条件。
二是县城新型城镇化项目。新型城镇化领域属于国家支持的重点领域，且国家发改委在去年下发了《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》，对于县城产业平台公共配套设施、县城新型基础设施以及县城其他基础设施提供专项信贷支持。
县级政府可以同时利用两项政策，既解决政府资本金不足的问题，又解决县城项目不容易获得市场化融资支持的困难。
三是重大交通领域及其配套项目。在“十四五”期间，新一轮交通投资将作为打通国内经济循环的重点措施，也是政策与金融重点支持的方向。
并且，在大型铁路、公路项目开发时，不仅项目本身投资重大，其配套交通枢纽、站前广场、沿线开发都需要大量资金，也能够带来不错的收益。因此，这一领域将是专项债资金体现投资效果的重点方向。
在申请专项债券资金作资本金时，既要考虑政策的导向，也要平衡金融机构的意见，在两者共同认可的前提下，才能实现债券资金作资本金、撬动社会投资的重要目标。
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